深圳老区城市更新 乃是政府引导市场运作的成功之道

城市更新为罗湖迎来城市“蝶变”。

2017年5月5日，深圳规划国土海洋局官方网站发布关于《深圳市土地利用总体规划(2006-2020年)》调整完善方案的公示。公示指出，规划调整后，全市建设用地总规模控制在100400公顷以内，增加2800公顷;城乡建设用地规模控制在86500公顷以内，增加2800公顷。其中，中心城区城乡建设用地控制规模，由此前的19427公顷以内，调整为19696公顷，增加了269公顷。这意味着，深圳增加的2800公顷城乡建设用地中，仅9 .61%位于中心城区，其余的90 .39%位于中心城区之外。在深圳土地日益稀缺的现状下，如何提高土地利用率，拓展城市发展空间，成为政府主管部门及社会各界人士着力思考的问题。

深圳发展土地之困

深圳经过三十多年的高速发展，城市规模和人口密度都急剧增长，与之伴随的是土地的高强度开发。相关资料表明，深圳全市总面积199600公顷，除去生态控制面积，可建设用地89000公顷，至2014年全市可建设用地不足800公顷。2012年到2016年间，深圳市每年土地市场挂牌出让的居住性质用地数量仅为个位数，2014年更是只有一宗居住性质用地公开出让，此5年间深圳公开出让的居住性质用地面积也不过约92.5公顷。2017年截至目前，土地市场中还未有住宅土地挂牌。

在土地稀缺的现实下，以城市更新为主的存量土地开发渐成主流。2012年，深圳市存量用地首次超过新增用地，随后几年存量用地规模逐渐增长，据深圳市政府公布的数据，截至2016年6月30日，全市已累计列入城市更新计划项目551项(用地面积4505公顷)，审批通过规划项目327项(用地面积约2612公顷)、已实施(含建成)项目154项(用地面积约1180公顷)、在建项目101项(用地面积约763公顷)，实施率26%，位居全省前列。

显然以城市更新为主要内容的存量土地二次开发已经成为深圳市新一轮城市建设和发展的重要抓手，也为深圳城市规划和建设提供了创新机会。

城市蝶变

在深圳城市发展空间不足、城市空间结构不尽完善的难题之下，深圳如何破局?作为深圳改革开放后最早进行城区建设的罗湖给出了答案。上世纪80年代初期，罗湖成为改革开放的先行区，国贸大厦以“三天一层楼”的速度创造了深圳奇迹，罗湖也成为深圳最早建成的现代化城区，随着人口的快速增长，罗湖也率先遭遇城市发展的“空间瓶颈”。由于缺乏土地，罗湖区从2004年到2008年连续五年固定资产投资负增长;因产业空间受限，当时一大批优质企业和机构纷纷出走罗湖;由于早期规划对人口增长速度预料不足，市政与公共设施缺口巨大，对人才吸引力明显下降。

围绕以上诸多问题，罗湖开始探讨以旧城改造为主的城市更新来破解空间发展的难题。2009年广东省出台“三旧”办法，之后深圳市先后出台《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新办法实施细则》，并随之出台有关法规、政策、技术标准和操作等各个层面的配套政策。在这些政策指引下，罗湖区以蔡屋围北区4.7万平方米为代表的旧村改造取得成功，从“城中村”到深圳新地标京基100大厦的拔地而起，高端购物中心和顶级写字楼汇聚于此，实现了蔡屋围的破茧成蝶，也为罗湖区城市更新树立了典范。

2015年8月29日，深圳市政府签发《关于在罗湖区开展城市更新工作改革试点的决定》，首次试点将城市更新项目的审批权下放到区政府一级。“简政放权”意味着罗湖区将加快城市更新的步伐，优化空间结构，释放更多的产业空间，完善市政配套设施，实现罗湖老城区的城市蝶变。

罗湖区所面临的困境只是深圳城市空间紧缺的缩影，而罗湖城市更新的经验也为全市城市更新探索了一条成功之路。

政府引导，市场运作

深圳城市更新最重要的特点就是“政府主导，市场运作”。“政府引导”着重发挥好政府在城市更新中的政策指引和服务作用，“市场运作”则真正发挥市场在资源配置方面的决定性作用。如何充分调动市场资源配置的主观能动性，是政府引导的重要考量。为此，深圳城市更新政策鼓励原权利人或市场主体实施城市更新。

东海集团作为较早扎根深圳进行高端住宅开发的企业，历经22年推出了大量的优质人居环境作品，从东海花园荣获建设部“3A”住宅小区到东海国际公寓获科技部精瑞奖，一直以建筑高端品质为追求的目标。

而在新世纪，市场土地供应大幅减少的情况下，房企通过市场获得新开发用地困难重重。在深圳城市更新政策的引导和鼓励下，东海集团通过挖掘自有物业资源，积极参与政府引导下的城市更新市场运作。罗湖莲塘更新项目提供了一次市场运作的重要契机。

公益优先，实现城市更新利益共享

“公益优先”是《深圳市城市更新办法》中的一个重要原则，如何在城市更新项目中落实公益优先的原则是政府引导市场运作是否成功的关键。东海莲塘项目在规划中充分体现了这一原则。

首先，东海莲塘项目将原法定图则规划的24班小学扩建为30班，教育设施用地规模扩大到12174.3平方米，解决片区学位紧张的难题;其次为了拓宽道路，项目贡献了10221.7平方米的市政道路用地;第三，为了提升片区公共配套品质，项目配建3200平方米公共配套设施，包括社区健康服务中心(老年人日间照料中心)、社区警务室、公交首末站、垃圾转运站、再生资源回收站(含环卫工具房)和公共厕所等;第四，项目严格按照《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定》配建26480平方米的保障性住房，解决了片区人才安居问题。

东海莲塘项目无偿向政府移交22396平方米用地，土地贡献率达到52.8%，是迄今罗湖区土地贡献率极高的城市更新项目。项目更新范围内的公共设施用地面积首次超过建设用地面积，这不仅在罗湖城市更新项目中首屈一指，在全市城市更新项目里也名列前茅。上述公共配套设施的落实，将大力改善莲塘片区公共配套设施不足的问题。

在保证公共利益的前提下，东海莲塘项目的更新规划也按照城市更新单元容积率测算规则规划。目前深圳市城市更新单元容积率的测算基本已经做到了量化，也就是说更新项目谁做都一样，可以直接测出容积率，测算原则是根据新版《深圳市城市规划标准与准则》按密度分区确定基准容积率和容积率上限;超出基准土地移交率(15%)的部分作为转移容积;超过已批图则规定增设公交首末站、变电站、消防站、垃圾中转站等配套设施的，可按规定对容积率进行奖励。

东海莲塘项目正是在政府的主导下，充分体现了以完善学校，公交，道路，保障性住房等公共配套设施为目标的公共利益平衡，同时在满足上述条件下通过容积率测算规则合理进行容积率的测算，实现了更新单元利益的平衡。

城市更新项目是否成功取决于政府引导下的市场运作是否成功，而成功的最大意义在于实现了公共利益与市场利益的高度统一，达到了政府和市场双赢的目标。同时通过城市更新完成了人居环境的二次塑造。