易宪容：当前中国保障性住房政策令人很困惑

可以说，最近中央政府对保障性住房的关注是无以复加了。国务院总理温家宝8月31日在天津考察保障房建设时强调，衡量安居工程进展好坏、水平高低，不能只看开工数，也不能只看竣工数，而要看是否及时投入市场，解决群众的迫切需求，质量和服务群众是否满意。也就是说，保障性住房的建设不仅关系到民众基本生活，而且也关系中国社会的稳定。

我们可以看到，从2009年起，国内保障性住房体系建设就开始启动。已有数据表示，2009年至2011年底，全国共开工建设城镇保障房2100多万套，基本建成1100万套。保障性住房覆盖面从2008年不足4%提高到11%。而且从“十二五”规划也可以看到，在此期间将新建保障性住房3600万套，到2015年前，让2.18亿个城市家庭中的近五分之一，住上有政府补贴的住房。这个计划看上去是很宏伟、很民生，应该是解决当前中国住房市场矛盾问题的好思路。不过，由于理论与政策准备过于仓促，国内保障性住房建设启动这样短的时间，所面临的困惑与问题却是不少。无论是温总理强调的保障性住房及时入市还是李克强副总理所强调分配公平原则，都透露相应的信息。

对于当前国内保障性住房体系，从2009年以来，政府就下了决心，也有不少规划，并通过责任制让各地政府在落实建造。但是，由于对建立起科学规范的保障性住房体系没有理论上与政策上的准备，更没有通过公共决策的方式来建立起现代保障性住房体系法律框架，从而使得在大造保障性住房其问题最终被暴露出来了。对于这些问题，我们可以从以下几个角度来理解。

首先，从世界的经验来看，现代保障性住房有狭义与广义之分，如果不能把保障性住房的含义清楚界定，并用制度把这种含义来固化，那么要建立起公平公正的保障性住房体系就无从何谈起。一般来说，保障性住房的广义性主要是指在现代文明社会，政府都有责任来保证每一个居民的基本居住权。居住权是天赋人权。要保证每一个居民的居住天赋人权，各个国家所采取的方式不同。有计划分配的方式，也有市场运作的方式，更有计划与市场两者综合使用的方式。

但中国作为一个大国，作为一个市场经济国家，要保证每一个居民的基本居住权，同样也得通过市场方式来解决。尽管1998年中国住房制度大改革之后，开始是采取市场与计划相结合的方式，但最终也得走向市场方式这条路上来。那么，采取市场的方式是什么意思？就是指多数居民的住房得通过市场交易的方式来解决。为了保证这一点，政府就得以此为宗旨出台政策来保证每一个居民的基本居住权。比如把住房市场规定为一个消费者的市场，而不是赚钱炒作的工具。同时，对于个住房的消费市场来说，政府还得在信贷、税收等方面优惠帮助居民进入市场。比如，对消费性住房购买的税收优惠、信贷优惠、利率补贴等。至于收入特别低或无收入者，政府则要提供给他们的基本居住条件。这就是保障性住房的广义方面。

至于保障住房的狭义方面，就是指对社会上最低收入者或无收入者，如何通过政府建立廉租房等方式来保证他们的住房问题。在欧美国家狭义的保障性住房所占的比重不会超过10%。因为，狭义保障性住房占的比重过高，或是政府没有过大的财政能力做到这点，或是牺牲居民的基本住房福利条件。比如香港，尽管其人口只有700万，经济发达及政府财政稳健，但是由于保障性住房占比重过高，香港政府花了60－70年时间，所建造的公屋居民都不好（一般的香港居民居住条件远远比不上深圳居民了），甚至当前还有近20万人处于十分恶劣的居住条件下。如果一个国家人口过多、政府财政力量有限等希望在短期内来解决居民的基本条件是根本不可能的。这就是为何狭义的保障性住房范围不可过大的原因所在。

当前中国的住房保障体系，既不是广义的界定，也不是狭义上的安排，而是狭义上的过度扩展。由于建造保障性住房涉及到土地征收、财政资金拨付、住房生产程序、保障性住房分配及住房服务体系确立等问题，如果保障性住房的意义不清楚，那么在保障性住房运作过程中就会遇到许多无法解决的困难与问题。