“三同问题”方针是集体建设用地流转改革的关键

　　集体建设用地流转的改革无论是理论还是实践都应贯彻“同地、同权、同价”的基本方针，从权利公平与发挥产权主体积极性的角度来建立相应制度，这样才能真正发挥作用。

　　近期，广州市草拟了《<广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法>实施意见》及相关配套文本，并向社会征求意见，准备之后正式公布实施。此举引来多方人士咨询，尤其是其中关于经营性用地的出让出租用途和方式的条款：“工业用地和商业、旅游、娱乐等经营性集体建设用地，以及在协议出让出租公告期内同一宗地有两个以上意向用地者的集体建设用地，应当在广州市房地产交易登记机构以招标、拍卖或者挂牌方式公开出让出租”。

　　这个条款其实并无太多新意，2005年广东省就已出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，对集体建设用地使用权的出让、转让、出租、转租和抵押等流转方式做出专门规定，其中关于经营性集体建设用地出让出租用途和方式的规定跟此次基本相同。

　　2011年9月广州市政府又出台了《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》，只不过根据《物权法》的要求，把工业用地也纳入招拍挂的范围，其他的规定与2005年的办法基本相同。上述征求意见稿只是对2011年的《试行办法》做了细化规定，在出让的用地范围与方式上基本无差别，仍然没有实现“同地、同权、同价。”

　　集体建设用地流转的出发点是希望把存量的集体建设用地，更多的可能是城市边缘的，尤其是城中村的集体建设用地纳入城市土地供应的范畴，增加城市用地空间。很多地方的城市空间扩张都是通过征地来完成的，但是在一些经济发达的地区，近郊农民已经在城市化过程中通过出租厂房或者住宅有了稳定的获利渠道，而且利润非常高。通过强制征收的方式必然会引起激烈的反抗，交易成本和社会风险都不受控制。赋予集体土地所有者和使用者处置权成为这些城市避免高风险用地扩张的优选方案。2005年广东省规范集体建设用地流转的“管理办法”出台是基于这个逻辑，前几年广州和佛山的“三旧改造”也是这个逻辑，今天的征求意见稿同样如此。

　　必须看到，虽然不断出台政策，但就这些政策的内容来看，经营性集体建设用地与国有建设用地相比较，还有很多地方需要改进。

　　首先是经营性用地在用途规定上存在差异。《物权法》在“建设用地使用权”一章中规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”，由于在此之前将建设用地使用权规定为“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利”，所以集体建设用地的经营性部分并不遵循此规定。

　　在广东和广州的文件里，都无例外地明确规定“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”。产权主体不同，为何会带来用途上的差异，当然无法从土地的物理性状上来解释，原因只怕还是得从地方对土地财政的依赖上来讲。但这样的政策规定只怕难以服人，也无法制止更多小产权房的出现，与“同地、同权、同价”的改革方向无疑是有差距的。

　　其次，经营性的集体建设用地出让出租要求招拍挂方式，看起来与国有部分相同，实质上两者恰恰应该不同。经营性的国有建设用地之所以要招拍挂，是由于代理人的道德风险：出让土地的官员与土地并无产权关系，但是却可以决定土地的出让过程，如果不尽量通过公开的招标拍卖方式，更难以堵住各种可能的利益输送。而集体建设用地的出让主体与土地有着更紧密的产权联系，集体本身就是所有权人，和完全虚置的国有使用权人有明显的区别。

　　而且如果以小组为产权单位，集体是一个很小的团体，其监督控制都比庞大的官僚体系要简单直接高效。因此做好集体组织的民主建设和决策机制，完全不需要限定在招拍挂方式上，协议完全是可行的。理论上，供应主体越接近产权主体，效率越高，道德风险也就越小。如果两者一致，如私人出让土地，用什么方式出让都不重要，他有足够的责任心为自己的土地获得一个最好的价格，道德风险问题或许就能完全消失。

　　总体来看，集体建设用地的流转还在几个关键问题上驻足不前，在用途和方式上该放开的没有放开。如果希望政策能发挥效果，还需要在理论上和实践中都贯彻“同地、同权、同价”的基本方针，从权利公平与发挥产权主体积极性的角度来建立集体建设用地流转的办法。