城镇化方案中盘 城乡二元户籍制度首度“破题”

　　6月13日，中国房地产报独家获悉，《全国促进新型城镇化健康发展规划纲要(2011~2020年)》(下称《纲要》)将以户籍制度改革为“龙头”，推进一揽子改革。《纲要》于4月起草完毕后，已下发到各地方政府和部委征求意见。

　　“征求意见的时间大约2～3个月，如果一切顺利的话，国家发改委将汇总各方意见研究修改过后上报国务院。”全国人大代表、清华大学人文社会科学学院教授蔡继明对本报记者透露。

　　蔡继明在5月份参加过国家发改委主持的《城镇化纲要》研讨会，他对记者透露，此次形成的草案将紧紧围绕“改革”两字，将以全国居住证制度为改革“龙头”的户籍制度改革，来带动多项制度改革，比如放开异地高考、农民工拥有享受保障房权利等。但由于《土地管理法修订案》、《农村集体土地征收条例》等有关土地制度改革的文件迟迟未出台，《纲要》中有关土地制度改革的内容或会大打折扣。

　　不过，蔡继明对《纲要》最终公布时间持保留意见。“《纲要》出台的时间并不是人为地上了个闹钟，因为涉及众多利益博弈，目前的配套措施也不完善。”国土资源部规划司相关负责人对记者表示。

　　棋至中盘

　　《城镇化规划纲要》编制工作于2011年下半年启动，国家发改委规划司为规划编制工作的牵头部门。据中国房地产报记者了解，除国家发改委外，公安部、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、环境保护部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部等12个部门均参与其中。

　　在经过近两年的第一轮《纲要》酝酿之后，至今年4月份，《纲要》草案出炉，“4～7月，国家发改委征求相关部委和地方政府的意见，在此过程中，国家发改委将组织对反馈意见的评估，然后由各部委按照专题方式进行修订。”上述国土资源部规划司人士向记者介绍。这与蔡继明向本报透露的《纲要》推演进程相一致。

　　从7月开始，参与《纲要》起草工作的相关部委将根据意见反馈进行初步修改，之后呈送国家发改委进行会审，在完成会审之后，国家发改委将以建议稿的方式分别提交国务院和中央政治局进行再研究和审议。

　　6月3日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，城镇化政策预计今年年底出台。但受访人士并不看好这一时间窗口，“这次征询地方政府意见，恐怕部分改革方案未必能与中央意见一致，涉及众多利益博弈，这都需要时间协调和解决。”上述国土资源部规划司人士说。

　　他还表示，《纲要》出台的时间也取决于财税问题的进展程度，一项改革会带动多项改革，这都需要钱的支撑。财税政策如何倾斜，怎样分配，仍在研究中，“这也导致《纲要》最终出台的时间不会太快，并不确定能否进入十八届三中全会。”

　　此前有报道称，国务院总理李克强否决了国家发改委提出的城镇化草案，希望调整从而更加关注经济改革。但据蔡继明表示，“国家发改委根本没有把《纲要》给过国务院，不存在总理否定的说法。”但他同时表示，中央已下决心，通过该《纲要》进行部分改革。

　　户籍放开

　　中国房地产报了解到，按照目前的《纲要》草案规划，至2020年，中国的城镇化率将达到60%，而非此前媒体报道的中国城镇化率届时要达到70%。

　　这次《纲要》最突出的特色是将“城镇化”改为了“新型城镇化”，所谓的“新型”体现在以人为本上，具体表现为农村人口的市民化。

　　“通俗一点来说，就是如果能证明农民工在某城市有6个月以上的纳税证明或社保证明，就被统计为城镇人口，就可以享受城镇户口的所有待遇，这包括医疗、就业、住房、教育等。”蔡继明说。

　　而破题“城乡二元”的“媒介”就是全国居住证制度，广东、浙江、江苏、河北等省份早已展开试点，今年4月，上海市也悄然实行了居住证制度。届时，除北京市，始于1958年的城乡二元户籍制度将首度“破题”。

　　蔡继明介绍，随着户籍制度的放开，教育制度(比如放开异地高考、外来务工人员子女就地教育)、住房制度(比如农民工享受保障房待遇)、社保制度(比如农民工的五险一金问题)等都是《纲要》的目标。

　　“这些改革并不是激进的改革，只是我国之前欠民生账太多，需要通过此次改革来改善民生问题。”蔡继明说，《纲要》是希望通过“一改”从而带动“多改”，最终实现“人的城镇化”。

　　但《纲要》也并非完美无缺，“比如涉及的城市交通、排水系统、空气污染，包括城镇精神文明建设，《纲要》中暂时还未涉及。同时，财税政策也没有相应的配套措施，这是目前的难题所在。”蔡继明表示，《纲要》仅仅是一个引导，它并不是“万能药方”。

　　两种声音

　　《纲要》编制已棋至中盘，但未来的路，或许注定要在争议中前行。

　　据知情人士透露，目前存在两大“派系”。

　　一是以地方政府为首的实战派(又称“城镇化洋务派”)，该派系认为目前中国的农业只占GDP的10%，按照常理，只需要10%左右的人口来从事农业生产。而不管在任何国家，城镇化是一个国家发展的历史规律，所以“让农民进城”是中国发展不能绕过的一大“槛”，否则农民将永远贫穷，中国要走欧美城镇化路线。

　　二是以学术研究界为首的理论派(又称“城镇化保守派”)，该派系认为要尊重农民自身的生产方式和生活方式，没有一个国家放弃过“小农制”。但要发展农业经济，拉美城镇化失败是经典案例。

　　抛开派系之争，活生生的案例是：上海市和广东省的户籍放开并没有取得预想中的成效，而江苏省2万多农民工约有99%不愿意接受政府给予的落户城镇的待遇。“法律上的农地产权必须满足2个硬性条件：农业户口和农地承包责任书，缺一不可，否则就失去土地。”江苏省溧阳市国土资源局工作人员蒋晓台告诉记者，不愿失去土地的农民并不愿意城镇化。

　　“应该启动户籍城镇化评估方案，若试点不成功，顶层制度设计就需要进行差别化。”中国城市发展研究院副院长章惠生向记者建议。他还建议，《纲要》在出台前要制定“正能量”和“负能量”的评估方案。