户籍人口城镇化率目标下调 提升中小城市吸引力是关键

按照计划，2017年，中国户籍人口城镇化率预计提高1个百分点以上。

  这和2016提出的户籍人口城镇化率提高1.3个百分点的目标相比，有所降低。

  21世纪经济报道了解到，农业转移人口市民化意愿降低，超大城市、特大城市落户比较困难等因素，都影响了户籍人口城镇化率的快速提升。

  中国社科院城市所专职研究人员王业强指出，大城市生活成本较高，外来人口落户较难，未来可以考虑在城市群范围内更好地就业，也就是说，外出务工人员和高校应届生可以在大城市的周围落户就业。

  “但只有交通等基础设施跟上了，大城市周边对人口才能产生较大的吸引力。”他说。

  户籍人口城镇化率目标下调

  根据近期公布的《2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划》，2017年，中国户籍人口城镇化率预计提高1个百分点以上，农业转移人口和其他常住人口在城镇落户1300万人以上。

  而国家统计局和国家发改委的数据显示，2016年全年进城落户人口达1600万人，常住人口城镇化率达到57.35%，户籍人口城镇化率达到41.2%，比上年末提高1.3个百分点。

  与此同时，21世纪经济报道获悉，近几年户籍人口的城镇化率增速的确在下降。2012年到2015年，户籍人口城镇化率从35.3%提高到39.9%，年均提高超过1.5个百分点。但是2016年这一提高幅度仅为1.3个百分点，2017年的目标则是1个百分点。

  河北工业大学经管学院教授王树强认为，户籍人口城镇化率指标的下调是正常现象。“大城市实行的积分落户政策，和中小城市吸引力不足都导致了户籍人口的增速放缓。”

  中科院地理所研究员徐勇也指出，农业转移人口的确有不愿意在城市落户的情况。“因为现在城市给农民工提供不了稳定的就业，农村土地仍是农民的最后一道防线。”

  他指出，中小城市即使放开户籍，且农民工已经进城工作购房，但除非城市提供的福利保障稳定，他们才会选择转为城市户籍。

  那么，如何解决三四线城市吸引力不足的问题？

  2016年12月的中央经济工作会议已经提出，2017年要把三四线城市去库存和促进人口城镇化结合起来，提高三四线城市和特大城市间基础设施的互联互通，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平，增强对农业转移人口的吸引力。

  另一个关键是就业。据了解，由于中小城市缺乏规模效应，就业机会较少，对高校毕业生和农民工的吸引力较小。

  大城市周边或成为新方向

  事实上，2016年底的中央经济工作会议已经要求，特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。

  王树强认为，为了推进城镇化发展，目前中国的政策方向有所调整，实现大城市、特大城市功能，向周边的中小城市疏解。“这一举措有助于缓解部分城市超规模发展带来的压力，有助于实现空间和资源的更合理配置。”

  而要“大城市带动中小城市”，其中一个关键问题就是交通。特大城市和超大城市，需要加快建立与周边地区的轨道交通，在疏解人口的同时，使公共服务和就业机会在周边聚集。

  以纽约、东京、伦敦等国际大城市为例，在城市周边有几百个小城镇，这些小城镇通过快速轨道交通与大城市实现了连接，但是中国目前大城市与周边地区的小城镇主要是通过高铁，地铁和快线还不多。

  目前，北京到平谷、上海到昆山等地的地铁和快线已经建成或正在建设中。未来，类似的周边交通网络的建设有望快速推进。

  此外，《2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》中，还提出“扎实推进新型城镇化”，一方面提出要以人的城镇化为核心，深化户籍制度改革，推动居住证制度全覆盖，将农业转移人口有序纳入住房公积金缴存覆盖范围，提高城镇化质量。另一方面，也提出加快编制粤港澳大湾区、海峡西岸、关中平原、呼包鄂榆等城市群发展规划。

  王业强指出，一方面大城市对人口的吸引力强；另一方面，中小城市人口承载能力还有很大空间，但由于就业机会少等因素对人口的吸引力比较低。

  下一步，要在城市群内部形成合理的空间功能分工，明确城市发展定位，可以在城市群范围内更好地实现资源的配置和协调。

  “中国最大的优势在于基础设施的建设能力。交通等基础设施跟上了，才能对人口和产业产生较大的吸引力。要在城市群范围内实现基本公共服务均等化，在城市群内部医疗教育等各方面的公共服务要大体相当。”王业强说。