农地征收立法正加速推进 提高农民补偿将成为重点

在地方试点数年后，集体土地征收改革方面的法律修改有望加速推进。

近日，国土资源部（下称“国土部”）审议通过了该部2017年立法工作计划，今年立法项目包括全面深化改革急需的立法项目、力争年内完成的立法项目、调研类立法项目三档。

国土部称，全面深化改革急需的立法项目是立法工作的重中之重，而研究起草《农村集体土地征收补偿条例》就在这一类别中。

失地农民补偿相对较低

成为“全国深化改革急需”的立法项目，这种定调意味着其“重要性”和“急迫性”的加大。

农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐10日接受第一财经记者采访时表示，征地改革已经推进了好几年，在总结过去地方改革试点经验的基础上，相关法律法规的修改和制定也该及时跟进了。

“《土地管理法》的修订会涉及到集体土地征收的内容，因此相配套的集体土地征收补偿条例也该出台了。加上2015年开始的农村‘三块地改革’(农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度等三项改革试点)，地方也有了不少经验，这时相关部委来推进这个事情，也有了更多基础。”廖洪乐称。

国土部近日也发布消息称，今年全力推进《土地管理法》修改，全面总结农村土地制度改革试点成果经验，研究形成《土地管理法》(修正案草案)，提请国务院审议。

国土部部长姜大明在今年全国两会“部长通道”上接受采访时也表示，国土部在试点过程中也同步进行修法。现在已同有关部门一起起草了《土地管理法》修正案的送审稿，经过一定程序批准后，将向社会公开征求意见。

此前在《土地管理法》的修订过程中，集体土地征收补偿的相关修改一直备受外界关注。近年来，随着城市化进程加快和房地产业发展，地方政府大量征收集体土地进行商业性开发。与政府在卖地环节获得的巨额收入相比，失地农民得到的征地补偿占比相对较小。

中央政府也试图通过法律方面进行修订来改善这一难题。十八大报告中曾明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

中央高层也曾指出，推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。中国的经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利来降低工业化城镇化的成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。

廖洪乐长期研究土地征收问题。他认为，总体上，在土地增值收益分配中政府占有份额过高，作为土地所有者的集体和农民占有份额过低。

根据他在2008年的一项研究，以全国土地出让为例，1995年全国每公顷土地出让金纯收益为66.1万元，其中政府获得47.2万元，集体和农民获得18.9万元，政府与集体和农民的土地增值收益分配比例为2.5:1；到了2005年，这个比例扩大到9.7:1。

尽管学界和中央政府都在试图调整征地环节的增值收益分配，但因目前这部分收益多数归为地方政府所有，如果继续提高被征地农民补偿，地方政府收益就会相应缩水，因此地方政府的意愿成为这个问题的难点所在。

廖洪乐表示，土地增值收益分配中集体和农民利益受损的状况早就该改变了，但此前之所以推进慢，根本原因在于地方政府甚至是相关主管部门，出于自身利益或部门权力考虑，都不愿意做出改变。

农村“三块地”改革提供经验

为探索征地制度改革，国土部曾于2010年在天津、唐山、沈阳、杭州、武汉、长沙、佛山、南宁、重庆、成都、西安等11个城市部署开展了征地制度改革工作。至今已过去将近七年的时间。

去年4月，国土部征地制度改革座谈会在浙江杭州召开，意在总结上述城市的征地制度改革实践经验。11个试点市国土资源部门负责人参加了上述会议，并围绕缩小征地范围、规范土地征收程序、完善多元保障机制、建立合理土地增值收益分配机制等介绍了各地的经验做法。

更重大的契机，则来自于更高层面的推动。

2015年初，根据中央要求和全国人大授权，国土部在全国选取33个县(区)进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度等三项改革试点。其中，15个县(区)为集体经营性建设用地入市改革试点，15个地区进行宅基地制度改革试点，3个地区进行征地制度改革试点。

试点任务到2017年底完成。这也被俗称为农村“三块地”改革。

姜大明曾表示，“试点行政区域将合理提高被征地农民分享土地增值收益的比例。国务院有关部门将通过推行征地信息公开、完善征地程序等方式，加强群众对征地过程的监督。”

之所以征地制度试点的地区较少，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰接受媒体采访时曾表示，这主要是因为地方的积极性不高。原因在于，地方政府依靠土地财政收入进行城市基础设施建设，而“缩小征地范围”与中国快速的城市化进程是相违背的，同时这也意味着地方政府直接获得的土地出让金将减少。

去年9月，农村“三块地”改革有了新的进展。中央决定，把土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革扩大到现有33个试点地区，宅基地制度改革仍维持在原15个试点地区。

在廖洪乐看来，农村土地征收改革的核心问题就是两个，一个是提高征地补偿，另一个是缩小征地范围，集体土地征收补偿条例的制订也应该重点对准这两个问题。

在今年全国两会“部长通道”上接受采访时，姜大明表示，《土地管理法》修正案草案充分吸收了改革试点成果。在农村土地征收方面，体现了缩小征地范围，规范征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等改革经验。同时，对建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，也作出了相关规定。