城市更新的坪山探索：“整村统筹”化解征地拆迁难题

2017年1月，坪山升格成为行政区。在坪山区一届一次党代会上，坪山确定了今后的发展目标：今后5年，地区生产总值翻一番，达到1000亿元以上，初步成为深圳东部重要的中心城区和特区发展的重要一极。

具体来说，坪山要成为“五区”：后发优势明显的科技、产业创新引领区;集群优势凸显的新兴产业核心区;功能复合的东部商务集聚区;“西联东进”的区域交通枢纽区;民生幸福的生态文明先进区。

围绕如何打造深圳东部重要的城区，南方日报将围绕产业、经济、城市空间拓展等话题，对坪山成立行政区后作一次深度的扫描和观察。

2016年，坪山以“整村统筹”土地整备项目为核心，推动了南布、沙湖土地整备工作，累计收回约52.36万平方米土地，编制了《“整村统筹”土地整备模式探索与实践》的改革成果，为深圳全市土地管理制度改革提供有效借鉴。

从2010年首次提出“整村统筹”的概念，到2016年取得实质性的进展，坪山正在用土地整备的制度创新进行城市空间的拓展工作，为坪山落实“东进战略”突破城市发展空间的制约进行探路，也为深圳推动特区一体化发展，进行城市的二次开发，提供鲜活的经验。

“整村统筹”

从概念到实践的6年探索

位于燕子岭片区的南布社区，被建筑墙围起的一侧正发生巨变。

这里是坪山区土地整备“整村统筹”的试点之一，是验证“整村统筹”土地整备模式能否在其他社区推开的试金石，也是深圳突破空间发展制约，进行城市二次开发的一个土地改革试探。

这并非是深圳的首次土地制度改革。经过1992年原特区内农村城市化的土地统征和2004年原特区外农村城市化的转地，深圳已基本解决土地国有化问题，为全市城市总体规划的实施和特区一体化、均衡化发展提供了空间资源保证。

但据统计，深圳原农村集体经济组织目前实际占用的土地有390平方公里，占全市建设用地的42%，农村城市化的土地历史遗留问题、违法建筑问题、原特区外市政基础设施和公共服务欠账问题，既是深圳发展的历史包袱，又是深圳发展的潜力所在。

有专家表示，推进特区一体化、均衡化发展，关键是要打好土地管理制度改革、遏制违法建筑行为、开展新一轮土地整备、大力实施城市更新和社区股份经济转型升级的组合拳。

而土地整备“整村统筹”便在此前提下应运而生。2010年，坪山在深圳首次提出土地整备“整村统筹”概念，其后在金沙、南布、沙湖等社区先后开始试点工作。

整村统筹，就是跳出以往城市更新中零散土地整备的模式，将整个社区的所有片区进行统筹二次开发，并一揽子解决历史遗留问题的一个方式。

从2011年确定为“整村统筹”试点，历经多年酝酿和论证，2016年，坪山“整村统筹”迈出了第一步。

据统计，2016年，坪山以“整村统筹”土地整备项目为核心，推动了南布、沙湖土地整备工作，累计收回约52.36万平方米土地，编制了《“整村统筹”土地整备模式探索与实践》的改革成果，为深圳全市土地管理制度改革提供有效借鉴。

在“整村统筹”的土地整备中，2017年，坪山在“质量提升突破年”工作方案中指出，将力争年内推进南布、沙湖“整村统筹”项目，力争年内清理9万平方米以上。

合作共赢

政府算大账 居民算小账

“‘整村统筹’采取政府和社区算大账、社区和居民算小账的形式进行。”深圳市规划国土委更新整备科负责人金平说。

根据规划，沙湖社区“整村统筹”，其土地整备范围为362.95万平方米，通过整备，政府以协议出让方式返还给社区57.11万平方米用地和14亿元的补偿资金。而南布“整村统筹”，征地面积为28.48万平方米，政府以协议出让方式返还给社区17万平方米用地和6000万元的补偿资金。

“‘整村统筹’土地整备改变了传统以房屋征收为主要手段的土地整备模式，把城市发展的公共利益和社区发展的个体利益统一起来，长远利益和短期利益统一起来，也改变了过去那种征收和被征收对象之间的博弈、冲突模式，建立起一种新型的共谋、双赢的合作模式，创新出了一种政府提供规划引导、政策支持和启动资金，社区股份合作公司具体组织实施的新模式。”金平解释。

在这种模式之中，政府跟社区算大账，就是政府根据政策法规以及城市规划，明确留给社区的土地规模、规划功能和指标、补偿资金，这三者之间可以相互转换。

也就是说，在“整村统筹”过程中，在政府核算完社区可留用的合法用地面积之后，如果社区想要更多的建设用地，那么政府可以减少补偿资金，多给地。此外，资金也可以通过建筑量来折算，考虑到地价因素，通过提高建筑容积率变相补偿资金给社区。

对于留用给社区的土地，政府将通过协议方式出让给社区，部分用于解决社区居民补偿安置，部分作为社区发展用地，以保障社区未来发展需求，统筹解决社区安置和发展的问题。社区可选择自主开发或引入开发商等方式进行建设，最终实现社区土地整备与社区经济转型发展、社会建设统一，达到政府、社区集体、居民的共赢。

社区与业主算小账，充分发挥社区的集体股份公司自主决策的能动性，自主解决社区内部历史遗留、违法建筑等相关问题，完成社区内部的房地产确权工作，自主开展房屋补偿、拆除与安置工作;同时，还需解决政府拟收回土地的清理和移交工作。

“‘整村统筹’中，关键点在与政府和社区，以及社区和居民之间的利益平衡问题。”金平说，这种土地整备的方式，社区股份合作公司充当了相当重要的作用，成为“腰部”，“腰部上传下达，腰杆不稳，就站不直。”

社区“蜕变”

“整村统筹”让集体资产增值3倍多

“我们给集体经济算过账，2014年，在做土地整备评估的时候，南布的股份合作公司集体资产为3.6亿元，经过土地整备，可以增至16.6亿元，是现在的4倍多，当地居民能获得实实在在的发展红利。”南布股份合作公司董事长赖运华说。

在“整村统筹”中，为了解决集体经济没有专业建筑和规划等水平，社区在竞价中以价高者得的形式引入开发商对政府返还给社区的片区进行开发。

“采取共赢的模式，开发商将垫付土地出让金、房产证办理等税费，以及拆除的费用。”南布社区党委副书记李宪谋说。

在这次土地整备中，开发商将给予社区7亿元的补偿金，以及33.1%约25万平方米的建筑物业，而对于拆除房屋的本地居民，也将得到1：1置换的住宅和1：0.45置换的地铺，在回迁房建好之前，还将每月补予居民安置过渡费。

当前，这个补偿方案已经在征求意见阶段，下一步将召开南布社区股份公司股东大会进行表决，通过后，就可以和村民进行签约。目前，集体物业大部分业主已经签约并进行清租。

2016年，南布拆除了整村统筹的部分地块，很快将作为“整村统筹”项目一期开始建设。根据规划，一期的启动项目，将是商业用途的社区办公场地和居民的回迁房，这样做也是要让当地居民能最快看到“整村统筹”所带来的好处。

“因为涉及每个村民和股民的利益，‘整村统筹’能进行下去，与股份合作公司在居民心中的话语权和信任度有很大的关系。”金平说。

记者注意到，在南布的“整村统筹”中，南布社区股份合作公司经济结构相对简单，社区下面没有小村，而村里的居民大多是本地居民，“大家都是熟人，好说话”。大家对发展的愿望迫切。在南部的“整村统筹”项目中，政府因统筹而留置的用地，大多用于道路、学校、医院等基础设施的建设，也是最大化地让利于民。

“在‘整村统筹’之前，南布发展相对落后，集体经济厂租一平方米的价格大约为8元，相对落后，村民对发展的愿望比较统一。”李宪谋说，此外，在“整村统筹”初期，对于违建的有效遏制，也是使得项目能顺利进展的原因。

“因为都是本地居民，‘整村统筹’的蛋糕盘就这么大，要是有一家人搞违建了，那就是摊薄了别人的利益，所以大家都自觉地进行监督，而社区也让居民看见了违建无利可图。”赖运华说，居民意识的统一和发展的“一条心”促使了改革的往前进行。

旧改新路

让土地效益最大化

根据计划，2019年，南布片区将建成坪山区的一个智慧社区。这个叫作益田“共和城邦”的社区将建成智慧城市的样板，定位为人文都会生活示范区，是集特色商业、智慧办公、国际学校、高端住宅为一体的大型综合性项目。

届时，南布也将成为首批试验成功的“整村统筹”项目之一，其经验或成为坪山落实东进计划、进行空间拓展的方式之一。

金平说，“整村统筹”土地整备以实现高度城市化的城市规划为目标，既让土地得到节约集约利用，又让土地价值得以提升，同时，通过利益共享机制的建立，一方面破解了公共基础设施征地拆迁的老大难问题，另一方面通过一揽子解决原农村土地历史遗留问题，促进原农村的社会经济同步转型，这种方式为全国土地管理制度改革积累了经验，也是对城镇化进程中浮现的“半城市化”问题的破题之作，为深圳特区实施一体化战略提供借鉴。

不仅仅在于城市发展的难题，“整村统筹”土地整备模式还妥善解决了原农村集体所有土地的用地问题，既满足新区经济社会发展需要，又让原农村社区和居民摆脱传统单一的租房经济，共享新区改革发展成果，也利于社区经济的整体转型。

“‘整村统筹’正是我们立足区情实际，创新思路方式，通过综合运用政策、资金、行政等手段，走出了一条不同于以往、有利于土地使用效益最大化的新路，完全符合深化改革、质量引领、创新驱动的新型城市化道路内在要求，为坪山有质量可持续的发展腾出了宝贵的空间资源，为全市土地整备探索了可复制可推广的经验成果。”金平表示，“整村统筹”还为坪山区城市化的发展提供了支撑。