特大镇改革新思路：公共服务按照常住人口配置

  人口50万的镇，只有两个车道，难免堵车;几十人编制的公务员，却要提供相当于一个地级市的公共服务……类似这样“大脚穿小鞋”、“小马拉大车”的窘况，在沿海一些发达地区城镇普遍存在。

  如何破解?国家发展改革委(下称“发改委”)组织编写的《国家新型城镇化报告2016》日前正式出版。这是发改委第二次发布中国城镇化发展年度进展的官方报告。

  国家发改委发展规划司负责同志在介绍相关情况时表示，今年要重点培育发展城市群和新生中小城市。其中在推进特大镇扩权赋能方面，要推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，允许特大镇按照相同人口规模的城市市政设施、公共服务标准建设发展。

  “这是一个很好的思路。”广东省体改研究会副会长彭澎对第一财经记者分析，原有的公共服务、城市设施建设都是按照户籍人口、行政等级来配置，这也导致沿海不少地方的外来人口很多，但是享受不到户籍人口的资源。

  龙港的夜晚 特大镇之烦恼

  江苏、浙江、广东的一些特大镇，如龙港、虎门、盛泽等地，人口规模动辄在50万以上，工业产值远远超过中西部很多县甚至地级市的水平。比如，龙港镇地处温州南部，总人口达50万。2015年，全镇实现生产总值226.9亿元，工业总产值407.8亿元，财政总收入23.2亿元。

  对于这些特大镇而言，这些年能下放的行政管理权限已基本下放。但是囿于镇级的行政管理体制，这些特大镇的发展依然受到了极大限制。比如，一个“超级镇”的公务员编制不过几十人，却要负担相当于一个地级市人口的公共服务，属于典型的“小马拉大车”。

  一位政策研究人士表示，现在所有的特大镇人口规模和经济总量再大，建设时还是按照镇的标准来设置。比如浙江省苍南县的龙港镇，人口有四五十万，但因为它是依照镇的规模进行规划，镇区内道路最多就是4个车道，很多都只有2个车道。

  对此，相关方面多次提出了“小城市培育”的概念，探索特大镇改市的路径。“十三五”规划把加快中小城市的发展作为完善城市规模结构的主攻方向，其中通过撤县设市和推动特大镇改市是重要途径。

  今年4月，经国务院批准，民政部密集批复四川省隆昌县、贵州省盘县、陕西省神木县、湖南省宁乡县、浙江省玉环县和河北省平泉县六个地方撤县设市，标志着时隔20多年后，撤县设市重新开闸。

  县改市重新开闸了，但镇改市却毫无进展。实际上，相比县改市，镇改市要复杂很多，涉及的主要是行政体制管理的问题。因为在县改市过程中，行政级别和管辖范围都没有变化，而镇改市，就涉及到是改成镇级市还是直接升格为县级市的问题。

  比如，很多人提出将特大镇独立出来，直接升格为县级市，但这面临着一个巨大难题：其所在的县或县级市肯定会坚决反对。

  以温州市苍南县龙港镇为例，去年苍南县GDP为458亿元，而龙港镇就达到了251亿元，占苍南县的55%。也就是说，苍南经济发展最精华的部分就是在龙港，如果龙港独立设置成县级市，那苍南县一下子只剩200亿元左右了，地方经济发展也将受到很大影响。

  中山大学岭南学院财税系教授林江说，像东莞的虎门和长安，如果一下子升格为县级市，就成为东莞代管的城市，“掌控一下子弱化了很多，东莞肯定也不会乐意。”

  既然升格为县级市不大可能，那改成镇级市呢?在专家看来，这样改的意义不大。中国社科院城市发展与环境研究中心牛凤瑞此前就对第一财经分析，几十万人口的特大镇即便改为镇级市，本身还是个正科级单位，只能有一个派出所，还是管理不过来。

  新方向：按常住人口配置

  发改委此次提出的扩权赋能方向颇引人关注。具体而言，就是推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变，允许特大镇按照相同人口规模的城市市政设施、公共服务标准建设发展。

  彭澎表示，按照常住人口规模配置土地、人员编制更符合实际需要，不光是这些特大镇要这样改革，那些人口大量流出的地方就应当相应地减少土地、人员编制等指标，按照常住人口动态化管理。

  《人民日报》去年曾撰文指出，目前特大镇面临的限制主要在四个方面：一是财权小，财政资金大部分上缴，与事权不匹配，建设资金、城镇化成本难以负担;二是事权小，比如执法权限等管理权限不够;三是“地权”小，土地管理权限小，建设用地不足;四是“人权”小，人员编制不够，难以吸引人才。

  厦门大学经济学系副教授丁长发说，按照常住人口来配置公共服务、建设城市基础设施，是一个市场化的举措。他认为，不管是公共产品的供给，还是基础设施建设，最核心的还是钱的问题，也就是涉及到特大镇财政的留成问题。

  “现有的体制之下，财政留成与行政等级划分是紧密联系的，特大镇经过上交到省、市、县后，自身留下的钱能否与需要提供的公共服务、城市基础设施相匹配，这才是至关重要的。”丁长发说。