胡存智:关于新型城镇化与扶贫创新政策的几点思考

　　近年来，随着城镇化的快速推进，我国城乡间、区域间发展差距日益引起关注。为此，2012年11月党的“十八大”提出走中国特色的新型城镇化道路，2014年3月中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020)》。为全面推进新型城镇化工作，自2015年2月以来，国家发改委分别公布了三批共246个国家新型城镇化综合试点，其中有14个涉及农村土地制度改革试点。

　　截至2014年底，全国共有14个集中连片特殊困难地区、592个国家扶贫开发工作重点县、12.8万个贫困村、2 948.5万个贫困户、7 017万贫困人口。集中连片特殊困难地区大多位于社会经济基础薄弱的老少边远地区，实现减贫、脱贫尤为困难，成为制约我国全面建设小康社会的难点区域和重点区域。2015年6月18日，习近平总书记在贵州考察时，要求各级党委和政府把握时间节点，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，向全世界立下了扶贫攻坚决战决胜的军令状。

　　如何完善体制机制以有效对接新型城镇化和扶贫开发两大国家重大战略体系？以下几点看法，与大家交流。

　　一、城镇化对贫困地区经济社会发展的影响

　　改革开放以来，我国城镇化进程不断加快。1978-2016年，我国城镇常住人口从1.7亿增至7.93亿，常住人口城镇化率从17.92%上升至57.35%，但截止2016年末，我国户籍城镇人口5.77亿，户籍城镇化率为43.9％，比常住人口城镇化率低13.45个百分点，涉及人口约1.83亿。据统计，从1978年至2015年，全国城市总数从193个增加到656个，其中，直辖市4个，地级市291个，县级市361个。据对655个城市和1个特殊区域统计汇总，城市城区户籍人口3.94亿人，暂住人口0.66亿人，建成区面积5.21万平方公里。我国已初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的城镇等级体系。以生产要素集聚为突出特点的城镇化的快速推进，带动了我国整体经济发展和城乡居民生活水平的持续提高，有力地支撑了中国经济增长的奇迹。但发展中最为突出的矛盾表现在城镇人口规模增长过快，同时也存在农业转移人口市民化滞后于土地城镇化、城镇空间无序扩张、城镇规模结构不合理以及由此引起的环境污染与生态破坏，交通拥堵治理困难，城乡管理水平不高，安全生产形势严峻，住房供应结构性矛盾突出，违法违规用地屡禁不止，城乡之间、地区之间、以及不同社会阶层收入之间的差距进一步扩大。

　　我国大规模的城镇化进程驱动地域间、城乡间劳动力、土地、资金、技术等关键要素的流动和重新配置，由于不同地区自然禀赋、区位条件、经济基础、人力资源、文化习俗等差异明显，各地区吸引、接受、消化、吸收各种生产要素的能力亦有所不同。因此，不同地区的城镇化、不同发展阶段的城镇化对区域发展的影响方向和影响强度差异明显。2013年的统计数据显示，我国集中连片特困地区城镇化率平均为28.91%，低于全国平均水平达24.79个百分点。一方面，城镇化进程中要素空间集聚和规模经济为贫困地区创造了大量就业机会，并通过劳动力价值的回报带动了贫困地区经济的发展和公共基础设施的改善，有利于促进贫困地区生产、生活方式的转变。另一方面，生产要素集聚的外部性对部分贫困地区的人口结构、土地利用结构、社会组织结构等产生了诸多负面影响。

　　随着城镇化的推进，贫困地区大量青壮年劳动力流入城镇或发达地区，贫困地区人口老龄化趋势明显，人力资源配置呈现低层次化，乡村干部、教师等各类人才配置不足，区域经济社会发展主体弱化日渐凸显。在一些贫困地区，干部队伍年龄普遍偏大，农村基层组织后备力量储备不足，社会组织体系衰微。对湖南、江西、云南等13个省区124个贫困村的抽样调研表明，40-60岁的村干部占样本总量的75.82%，50-60岁的村干部占37.36%。干部队伍老弱化造成贫困地区村镇经济发展思路不广、管理能力和创新能力相对欠缺、引领村庄发展和带领农户脱贫致富的能力和示范作用有限等问题，一些贫困村处于既无钱办事又无人做事的境地。而随着人口流动性的增强，一定程度上也增加了扶贫对象识别登记、政策瞄准、扶持政策落实等扶贫开发具体工作协调管理的难度。

　　区域劳动力要素的变化、城镇化驱动下土地经济价值的变化以及现有制度和政策体系的影响，共同驱动贫困地区土地资源的利用结构、利用方式、利用效率发生重大变化。受非农务工工资不断攀升、劳动力务农机会成本上涨、农业比较效益日渐低下的综合驱动，劳动力资源的重新配置和大量农村劳动力的“析出”，降低了农用地的经济价值，从而引起“双改单”甚至弃耕撂荒等粗放利用现象，特别是在耕种自然条件差、难以实现劳动力替代的丘陵山区，耕地撂荒问题表现尤为突出。在建设用地利用方面，受制于户籍制度的障碍、农村社保制度不健全、农村宅基地流转不畅等原因，我国传统城镇化具有人口不完全城镇化的特点，大量农业转移人口难以融入城市社会，从而造成农村人口的大量转移并未与农村居民点用地面积缩减相挂钩，尤其在人口外出打工比例较高的贫困地区农村居民点用地废弃和闲置现象严重，并为乡村公共基础设施和社会化服务业的优化配置带来了一定困难，部分地区教育、医疗和公共基础设施配置严重不足，对乡村地域的生产、生活和生态空间产生了深远影响。

　　二、新型城镇化联动扶贫的三大路径

　　新型城镇化是以人为核心，以可持续发展为内涵，以城乡间、工农间的良性互动为特征，以实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化为内容的城镇化过程，其最终目标是破除城乡二元结构、推动区域经济增长，实现我国经济、社会、环境的协调发展。

　　我国贫困地区经济社会发展面临资源环境承载力低下、基础设施建设滞后、经济基础薄弱、产业发展缓慢、居民自我谋生能力较差、关键生产要素外流、内生动力不足等突出问题。贫困不仅代表收入不足，而是一个综合性的生产和生活方式问题，单纯依赖转移支付的补贴政策和孤立的扶贫项目难以奏效。在新型城镇化发展理念指引下，“发挥贫困地区生态环境后发优势”、“提升贫困地区产业发展动能”、“就地就近实现农业转移人口市民化”等为优化贫困地区发展环境、破解城乡发展转型中乡村衰退问题、提升贫困地区经济社会发展内生动力、实现全面建设小康社会和减贫发展目标提供了现实路径。

　　1、发挥贫困地区生态环境后发优势

　　对贫困地区而言，考虑到现阶段伴随人口大量流失出现的乡村聚落空间布局的分散化和“空心化”现象，以及由此造成的基础设施配置困难、公共资源投资低效、生产要素流动耗在途中等现实困境，在新型城镇化背景下，贫困地区应统筹布局城乡地域空间系统，优化城-镇-村不同层级的空间体系，为贫困地区实现区域经济发展提供空间支撑，为农业转移人口市民化和城乡发展一体化提供有效载体。

　　在经济转型和生态文明的大背景下，贫困地区再走“先污染、后治理”的传统工业化老路已不可行。实际上，只要跳出传统工业化发展思维，充分利用自身丰富的非物质文化和“绿水青山”等绿色资源优势，贫困地区反而有可能加快发展，探索出一条基于互联网的“跨越式”绿色发展之路。

　　随着发展理念和互联网等技术条件的变化，加之中国经济实力大幅提高，贫困地区发展面临的很多传统约束，包括地理偏僻、本地市场狭小、资本缺乏、人口素质差、资源匮乏等，均已被大大突破，而一些新的后发优势则正在出现。

　　第一，发展理念变化带来的新优势。我国沿海地区经济起飞时，还没有确立绿色发展的理念，经济发展往往以牺牲环境为代价，贫困地区由于“欠发展”，反而幸运地保留了良好的生态环境和地方文化。在绿色发展理念成为主导的今天，贫困地区的绿色优势凸显。

　　第二，贫困地区不再需要像过去沿海地区那样过于依赖远距离的海外市场，目前国内发达地区已足以为其提供市场、资金、人才等支持。尤其是随着互联网、信息通讯技术、电子商务、快速交通和物流等的兴起，贫困地区不仅可以便捷地依托国内市场，而且还可以通过互联网低成本地同发达地区共享教育、医疗、信息等服务。

　　第三，乡村价值被重新认识带来新的资源优势。传统工业化模式下，对乡村资源的认识更多局限于传统“三农”概念，即有形的农产品和劳动力，忽视乡村各种无形的绿色“新”资源，如生态环境、休闲、健康、体育、非物质文化遗产、景观、体验、情感等。只要跳出传统“三农”概念，乡村就到处都是沉睡的财富。

　　第四，人类社会正从工业时代进入新的互联网数字时代，从资源的概念到时空概念，从生产、生活、交易的内容与方式到商业模式，都在发生前所未有的变化，贫困地区有可能跃过传统工业化阶段直接发展数字经济。

　　只要利用好这些新优势，借助互联网等现代技术条件和新兴商业模式，在这些丰富的非物质文化和“绿水青山”等无形绿色资源基础之上，就可以发展出旅游、体验、休闲、健康、体育、会议、特色农业、加工等庞大的绿色产业链条，从而将这些无形的绿色资源转化为有形的财富。

　　2、提升贫困地区产业发展动能

　　人口的聚集、市场的扩容、城镇的扩张、经济辐射功能的发挥均与产业的发展密切相关。如果不能有效地建立具有比较优势的产业，城镇就不可能产生经济要素和市场的聚集效应，从而无法发挥对劳动力的吸纳作用以及解决农业转移人口市民化的后续生计问题，最终无法实现社会结构的现代化转型。当前及过去一段时期，在我国部分地区曾出现单纯依靠行政手段强行推进城镇扩张和城镇建设的现象，其结果是缺乏经济集聚能力的城镇化演化为“有城无市”、“有城无人”的“空城”，甚至“鬼城”，造成土地等稀缺资源和资金的严重浪费。实地调研表明，贫困地区普遍存在农户家庭收入水平较低、收入渠道单一、收入来源不稳定等问题，扶贫开发最主要的是解决以产业培育为核心的内生发展动力问题。因此，强化产业帮扶、培育建立开放发达的优势产业体系，既是新型城镇化有效推进的物质基础，也是引导贫困地区居民进行本地就业、增强吸纳就业和居民收入能力、提升内生发展动力的根本保障。当前在我国经济发展面临国际国内经济增速减缓、区域性发展方式转变与产业结构调整等特殊背景下，企业用工量尤其是普通工种用工量减少，外出就业的返乡农民工比例较高，以产业培育为核心重塑经济发展新动力，对于贫困地区返乡农民工再就业意义尤其重大。

　　特色产业的选择和培育是开发式扶贫的根本举措。贫困地区产业发展模式的选择应建立在对区域优势和外部市场需求的深入分析基础上，凸显自然资源、人力资本、历史文化等区域优势。现阶段为适应经济新常态下我国消费市场向个性化、多样化转变的需求，产业培育一方面应适度集中发展体现本地特色的农产品加工、生物资源加工、矿产资源综合开发利用等劳动密集型产业；另一方面应积极探索养老产业、养生产业、生态旅游产业等现代服务业体系的建设。部分地区尤其应发挥当地气候、土壤、耕作传统的比较优势，充分利用优质、绿色、有机农产品潜力巨大的市场前景，重点支持特色农产品良种繁育、产业基地建设、产后加工、市场流通和品牌培育，通过扶持一批产业带动强、发展潜力大的扶贫龙头企业，并统筹相关资金渠道建设一批与龙头企业有效对接的生产基地，建立龙头企业、农民合作社与农户紧密联结的利益机制，将产品生产、加工和销售有机结合，实现农业生产经营的现代化、专业化、标准化和规模化，使其真正成为带动农民增收致富的区域性主导产业。