胡存智:关于新型城镇化与扶贫创新政策的几点思考

　　3、就地就近实现农业转移人口市民化

　　城乡关系是最基本的区域关系、经济关系和社会关系。城乡关系割裂，一方面会造成城市资源的过度集聚以及由此引发的“城市病”；另一方面，伴随工业化与城镇化的快速推进，引起农业生产要素高速非农化、农民社会主体过快老弱化、农村建设用地日益空废化、农村水土环境严重污损化等“乡村病”。为此，《国家新型城镇化规划》提出“推动城乡发展一体化”的战略目标，即“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进”，最终实现基础设施和公共服务的城乡一体化。由于受自然条件、生态环境的影响，贫困地区基础设施薄弱、公共服务供应不足，就医难、上学难、看病难、产业配套不足、企业营运成本高等突出问题，是造成区域性贫困的主要原因。新型城镇化背景下城乡一体化的战略目标对加快贫困地区基础设施和公共服务向农村延伸，促进贫困地区城乡间物质、资金、技术、信息的双向流动提供了基本保障，对推动城乡教育、医疗卫生、社会保障、文体事业、劳动就业等公共服务均等化意义重大。

　　城乡要素的平等交换和公共资源的均衡配置是推进城乡一体化的关键环节，而城乡要素的平等交换有赖于统筹城乡发展体制和机制的建立和完善。长期以来，城乡二元制度体制的存在是造成我国城乡关系失调和农村发展滞后的制度根源。创新统筹城乡发展的体制和机制，构建城乡要素平等交换平台，是破除城乡二元结构、促进城乡要素有序流动的基本保障。因此，亟需以整合城乡资源要素、提高资源利用效率为出发点，通过改革城乡分割的户籍制度、土地制度，建立城乡统一的人力资源市场、建设用地市场，为城乡土地、劳动力等生产要素的自由流动、平等交换和城乡资源的高效利用、优化配置提供制度保障，实现对城乡关键资源要素的优化配置和有效管理，不断增强城镇对乡村的带动作用和乡村对城镇的促进作用，形成城乡互动共进、融合发展的新格局。

　　新型城镇化的核心内涵是“人的城镇化”，农业转移人口市民化是新型城镇化的核心内容之一。由于我国特殊的户籍管理制度，随着农村人口向城镇“离乡不离籍”的流动，农业户籍人口和乡村常住人口数量的差值持续增加。2013年该差值达2.46亿，占当年城市常住人口的33.70%，占乡村常住人口的39.14%。农业户籍人口和乡村常住人口数量的差值可用于表示农村流入城镇但未实现户籍转变的人口数量。这一数值与当年国家统计局发布的2.69亿农民工数量基本相当。城乡二元的户籍制度以及外出务工人员在子女教育、就业、社保等公共服务方面与城镇居民的巨大差异，使农民工不敢转让承包地的经营权，也不愿放弃已经闲置的宅基地使用权，处于“城乡双栖”的不完全城镇化局面，是造成我国贫困地区社会发展主体弱化、土地利用粗放、农业生产资料投入不足、农村土地流转困难、公共基础设施配置不足、农村社会组织弱化等一系列乡村衰退问题的根源。

　　根据《国家新型城镇化规划》，将“以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇”统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。农业转移人口市民化为打破贫困地区人口“城乡双栖”局面、破解城乡发展转型过程中出现的乡村衰退问题、构建贫困地区城乡融合发展新模式创造了条件。然而，在当前我国社会保障和救济制度滞后的背景下，由于农民工自身文化素质相对较低、就业能力有限、就业渠道狭窄，抵抗风险能力相对较弱，需高度警惕农业转移人口市民化可能引起城镇贫困人口增加的现象。为此，应采取措施分类引导人口的城镇化，有序推进农业转移人口市民化，建立和完善进入城镇农民的社会保障体系，确保产业发展、就业培训等相关配套措施及时跟进，有效预防人口过度城镇化可能引发的城镇贫困问题。

　　三、对新型城镇化背景下扶贫机制、政策的几点思考与建议

　　当前，全球经济增长放缓，我国经济正迈入结构调整、经济转型新常态，新型城镇化和扶贫开发成为应对外部形势变化、扩大国内需求的重要抓手，也是调整经济结构、优化城乡关系、缩小区域差异的政策着力点。而新型城镇化战略的有效实施和扶贫开发工作的顺利推进，也直接或间接地涉及到户籍、土地、金融、规划等一系列资源配置制度和宏观政策环境的匹配和安排。因此，应赋予贫困地区一些特殊的开放和产业政策。

　　第一、要加快集体土地制度深化改革。现行农村土地制度不利于城市资源向乡村流动。要避免在观念和政策上有意无意地将城市力量视为乡村发展的对立面，只有将城市的人才、资本、管理和知识等吸引到乡村，才能形成真正的城乡要素全面双向流动和市场引导下的“新下乡潮”。要通过农村合作社等形式引导城市力量成为农民共同富裕的推动力。其中，加快探索有效的农村土地制度，是建立城乡要素双向流动机制的关键。

　　农村土地制度创新首先应以产权制度改革为前提，在农村土地集体所有框架下，从法律上建立集体土地所有权、使用权、收益权三权分置的制度，通过土地确权、明晰集体的层级、集体成员资格的界定等全方位的产权制度改革，为增加贫困农户财产性收入、实现农村土地资源优化配置、促进现代农业发展、有效推进农业转移人口市民化和城乡一体化创造良好的政策环境。考虑到我国“候鸟型”的农村劳动力转移，以及农村集体土地依然承担着农民的基本生活保障和居住需求功能的现实，建议将土地承包权和宅基地使用权的退出机制与相关的配套保障制度相结合，进一步建立健全城乡一体化的户籍制度、教育制度、医疗保险制度和住房保障制度。

　　第二、要建立绿色发展的考核机制。现有绩效考核制度难以为绿色发展提供足够的激励。如果考核过于重视GDP，则各地就会按熟悉的以工业项目为主的老套路发展经济，绿色发展具有“自我实现”的特点，在没有GDP考核的压力下，地方探索绿色发展的积极性更容易调动，反而会产生意想不到的增长效果。

　　在中央统一部署下，鼓励贫困地区结合自身特点，重点就农村土地、干部绩效考核、财税、农村金融、生态补偿制度、地区节能减排合作等几大类改革进行大胆探索。

　　第三、要创新金融扶贫支持政策。“贷款难、贷款贵”一直是制约贫困地区基础设施建设、产业发展的瓶颈。国有银行、民营金融、小额金融、互联网金融、绿色保险等在农村的发展均滞后。应探索通过贫困地区政府和社会资本合作等方式参与城镇化项目建设的有效途径，鼓励社会资本以购买地方政府债券及投资基金、股票等形式，参与城市公共服务、市政公用事业的建设和运营，制定社会资本进入特许经营领域、参与公用基础设施运营的政策。在国家政策层面进一步加大涉农资金的投放力度，引导更多信贷资金和社会资金投向农村，支持银行业金融机构发行专项用于“三农”的金融债券，放宽农村金融的准入政策，通过制定完备和明确的政策法规和条例，使农村商业性金融、政策性金融和民间金融等各种金融成分各归其位。尤其应加大对小微企业、农业规模化生产和集约化经营的信贷支持力度，满足家庭农场、专业大户、农民合作社和扶贫农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的金融需求。

　　第四、深化改革现行税收分享机制。在以增值税等流转税为主体的税制下，地方政府缺少足够的绿色发展激励。因为走“重生产、轻消费”、“重工业、轻服务”的传统发展道路，可以为当地产生更多的税收，而以服务经济为主的绿色发展，则较难为当地产生足够的税收。通过将消费税改造为销售税、改革资源税和财产税、建立跨地区生态环境税收分享机制等措施，为地方提供稳定的税源，就可以为地方政府走绿色发展道路提供财税激励。

　　第五、探索建立健全生态补偿机制。凸显贫困地区生态安全屏障功能，探索建立健全生态补偿机制。贫困地区经济发展与生态保护、国家层面生态需求和地方经济发展诉求。在推进新型城镇化建设中，应转变扶贫理念，凸显贫困地区生态安全屏障功能。即扶贫不仅是从经济角度帮助贫困地区增加投入、改善基础设施，更应站在保障国家生态安全的高度，从促进贫困地区可持续发展的角度出发，将贫困地区的生态资源、生态环境看作一种稀缺的资源储备，探索建立健全生态补偿机制，有效衔接国家扶贫政策与生态保护，协调国家层面生态保护需求和地方经济发展诉求。

　　由于没有建立起有效的节能减排地区合作机制，贫困地区的生态碳汇和盈余排放空间难以转化为经济效益。如果按照人均或某一标准给各地区分配碳排放额度，则排放少的贫困地区，就可以通过出卖盈余指标直接获得收入。

　　贫困地区大多处于生态上游，其提供的各种生态服务（水库、森林、退耕还林等）虽然使下游地区直接受益，但自身却难以得到足够回报。目前的普遍思路，是试图测算下游生态受益的价值以进行补偿。这种做法在政策操作层面上有较大难度，不妨尝试采用简单的“倒推法”，即以社会平均收入水平为参照，对上游生态服务主体进行经济补偿。

　　探索建立一套市场化的环境补偿机制，并设立专门针对贫困地区的绿色发展引导基金。通过在全国范围内实施严格的环境标准，创造出一个环境补偿市场，设计出不同的环境交易产品。不同地区、企业或个人，无论是为了完成环境补偿任务，还是自愿尽社会责任，均可以购买该基金；而提供生态服务的贫困地区，则按照评估标准，持续地从基金中得到补偿。

　　第六、推动互联网和信息新技术基础设施建设。将互联网和信息通讯技术等基础设施，作为促进贫困地区经济发展的战略性投资，着眼于打造面向未来的数字经济，为其发挥后来居上的优势创造条件。在贫困地区进行互联网基础设施投资，会收到意想不到的效果。

　　将贫困地区大量沉睡的绿色财富转化为实实在在的发展成果，必须树立新的发展观和资源观，具备相应的软硬件条件，选择若干代表性的贫困地区进行绿色发展综合改革试点。允许这些地区大胆试验，突破绿色发展的各种体制和政策障碍，结合自身条件探索不同的绿色发展模式，然后再进行总结推广。